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谁导致了电力系统的不和谐中心

2018-10-31 14:27:49

谁导致了电力系统的不和谐?_()中心

观察电力领域的五大关系:供需关系、煤电关系、政企关系、条块关系、精英与社会的关系,我们看到了严重的不和谐,电力是现代社会运行的基础,我们无法想象在一个七拱八翘的电力系统上能构建和谐的社会。在电力领域构建和谐的系统,既需要调整各部分的功能,又需要调整各部分间的关系。既需要各部分间相互调适,又需要从整体角度的研究设计。做这项工作应当记取两个基本理念:其一,整体和谐发展是每一个部分生存的基本前提,“赢家通吃”的游戏在挤干合作对象的同时,也毁掉了自己的生存基础。其二,“天下为公”。国有资产、国家公器属于全体公民,要有法制化的手段管理、运用好这属于全体公民的财产与权力。

供需 300%的预测误差

电力是不可存储的资源,供应量就是使用量。在统计年鉴的“煤炭平衡表”和“石油平衡表”中都有“库存差额”一项,而“电力平衡表”中没有。电力的“可供量”几乎就等于“消费量”,微不足道的差别是由进出口造成的。但这不表明电力不存在供需关系问题;相反,由于不可库存,供、需任何一方的短缺,都对这个行业产生“硬约束”,或者开工不足,全行业亏损;或者供应不足,影响社会各方的正常运行。

用电量同比增长率的变动很大程度上反映了电力供需平衡的态势。

20世纪80年代下半期,我国用电量同比增长一直维持在9%~10%之间,1991年突然上升到历史峰16%,1992、1993两年维持在11%以上,那个时期被称为经济过热,全社会都感到电力紧张,连北京也不免经常停电。1993年开始的“治理整顿”,使我国经济走上了长达5年的“软着陆”,全国用电量同比增长持续下滑,到1998年达到谷底2.8%。这时,似乎全社会都淡忘了停电的滋味,发电能力大量闲置,煤炭行业则因市场萎缩陷入全行业亏损,苦不堪言。

就在这一年,原国家计委做出了硬性规定:“三年不许开工新的火电项目。”这个规定的制定者显然没有想到,全国用电量同比增长1999年就恢复到6.2%。2000年回到9%以上。2002年以来,“电荒”从长江三角洲开始,迅速向珠江三角洲以及全国蔓延,全国有12个省(市、自治区)拉闸限电,电力装机缺口2035万千瓦。2003年全国发展到22个省市拉闸限电,电力装机缺口4485万千瓦,比上年翻了一番多。

到2004年上半年,全国已有24个省市拉闸限电,的电力缺口达到了3000万千瓦,电荒波及全国,就连广西、云南、贵州、山西、内蒙古、甘肃、青海、宁夏等经济欠发达的西部地区也出现“电荒”,早先被国家发改委用来证实“非电荒”的辽宁、吉林等省,也于冬天先后出现了大面积的拉闸限电。2004年夏,国家发改委运行局电力处处长鲁俊岭称遇到了“20多年来严峻的缺电局面”。这一年1至5月,中国全社会用电量同比增长16.3%;1至11月,全社会用电量19458.40亿千瓦时,比去年同期增长15.13%,已接近1991年的峰值。但1991年是在1990年经济“过冷”基础上的强力反弹,而2004年则是在2003年已经出现“电荒”基础上的高速增长。

“电荒”引发了新一轮电力投资热潮,连电业以外的集团也挤了进来。民营企业热衷于西部的小水电,在四川等地掀起了一场“圈水”风潮。现在发改委批的项目加上大量无法统计的“黑户”,陆续都将在2006年开始投产,那么2006年以及其后两年必然出现一个投产高峰,减去每年10%左右的增长需求,到2009年左右,中国的电力供应可能过剩20%左右。中国电监会信息中心副主任孙耀唯已经预言:“2006年左右将会出现电力过剩。”如果这一预言成为现实,意味着业内惨烈的生存竞争和巨额的投资损失。

电力供需失衡一方面来自经济增长本身的剧烈波动,一方面来自政府主管部门对电力需求预测的失误,在“十五”电力规划中,对全社会年均用电量增长的预计为5%左右。而实际上,“十五”初年,这一数字便升至10%以上,2004年,更是平均达到了约15%的增幅。难怪有业内人士苦笑:“国家‘十五’电力规划的误差率高达300%。”

电力是国民经济的先行行业,形成供电能力所需的投资大、时间长,一旦对电力供需预测失误,影响是全局性的。“九五”过剩、“十五”缺电、“十一五”又可能出现过剩,长期实践的经验证实:电力行业对宏观经济形势的预测判断能力、对电力发展的规划能力、对供需偏差的感知与反应能力是相当欠缺的。应当深思的是,这种欠缺的深层根源是什么?

煤电 “双轨制”下的“蛋”

我国火电占可供电力的80%左右,基本上是燃煤机组;而发电占煤炭消费的40%左右,为大客户。由此可见,煤、电关系非同一般。然而现在煤、电关系几乎势同水火。电力企业申斥煤炭企业“漫天要价”,煤炭企业则痛批电力“残酷压榨”。

1月召开的2005年煤炭产运需衔接会上,发改委推出了煤电价格联动方案:煤价随市场调节,电价随煤价调整,电煤采购价格低于市场煤价。该订货会电煤价格统一在去年9月价格基础上上浮8%。

但业内预测:2005年煤炭供需仍然不平衡,预计电力行业需求同比增长11.77%,钢铁行业3.93%,建材和化工行业分别为1.47%和1.96%,全年煤炭需求约20.4亿吨,比2004年增加约1.2亿吨, 2005年产量增长1亿吨。2005年煤炭价格将继续上涨,总体涨幅约10%至15%。

于是,煤炭企业表示,电煤价格上浮幅度不超过8%,“亏大了”。“毕竟非电力企业的市场价格比计划电煤的价格每吨高出30至100元。”尽管“计划内”电煤有一定指标,但多数煤炭企业表示,价格上涨的幅度小,希望签订合同时再涨价,结果很多合同对价格的约定是“随行就市”。对此,电力企业异常不满。中国电力企业联合会有关负责人坚持认为:经济合同必须数量、质量、价格完整签订,否则就是一件非常不严肃的事情。他说:“如果在有关部委联合办公、煤电双方都‘面对面’的全煤会上都不能明确签订合同的价格,那今年的电煤供应情况仍然不容乐观,因缺煤停机的可能性将增大。”

而以往令行禁止的政府主管部门,如今夹在煤、电两块夹板之间,左右为难。煤炭行业已经市场化,没有理由用行政权力干预煤价。况且,相对于前几年的萧条,官员们也承认,煤炭行业现在只是“恢复性增长”。加之不断发生的矿难,严重影响到我们的“国际形象”,更使全国人民都关注矿工们的生存状态。压服煤矿,此路不通。但另一方面,电力行业几乎全是国有巨无霸企业,全按“计划经济”的套路运行,他们事实上垄断着这个关乎国计民生的领域,举手投足,地动山摇,如果真出点乱子,有关部门还真“吃不了兜着走”。

由是,我们看到,煤、电摩擦的症结在于,这两个行业一个已经市场化,而另一个还是垄断性的计划体制,它们偏偏又如此密切地相互依存。事实证明,这种“双轨制”已经维持不下去了,电力行业市场化已经提上日程。还应当深思的是:在市场化的进程中,政府主管部门到底应该扮演什么角色?

政企 法哲学下的立法困惑

在“计划经济”体制下,我们几乎每一个经济领域都有一个政府部门主管,主管电力行业的部门几经更迭,先后有燃料工业部、电力工业部、水利电力部、能源部等。1997年第三次成立的电力工业部撤销,成立了国有独资的国家电力公司,它控制了全国几乎所有的电和约60%的发电资产,电力调度权非常集中,发电、输电、配电和供电4个环节不分。国家电力公司几乎就是当时的中国国家电力系统。

2002年3月,国务院正式批准了以“厂分开,竞价上,打破垄断,引入竞争”为宗旨的《电力体制改革方案》(即国务院5号文件)。此后国有电力资产的大格局为:两家电公司、5家发电集团和4个辅业集团。

虽然国家电力公司被拆分了,但电力行业的主角依然是巨型国有公司。虽然没有了行业部的主管,但价格与投资的决策权集中在原计委和后来的发改委。电力行业的市场化程度依然极低,仍保持着浓厚的计划经济色彩,基本上通过行政计划的手段来进行产业布局、电力投资、电力调度和电价调整。投资体制改革方案表现在电力上,仅将原来的“审批”改称“审核”,电力项目的生死大权仍然高度集中。

这种计划体制在这轮“电荒”中遭到了一个不大不小的嘲弄。

1998年,当时主管各省重大建设项目生杀予夺大权的原国家计委画出了3年不许新建火电项目的“高压线”,但山东省“顶风作案”,根据省内规划“违规”自行建设了一批火电项目。一年前“电荒”不期而至,这些“违规项目”使山东免于“电荒”,悠然自得地看着邻省在缺电中煎熬。事实上,从1985年开始,山东就率先打破垄断,开始了电力投资体制改革。山东部分地方公用电厂和企业自备电厂在此大背景下获得发展机遇。打破垄断,使大量民间电厂兴起,根据市场需要决定电力投资,这就是山东没有出现大面积缺电的谜底。

2005年2月25日举行的国务院发布会上,国家电力监管委员会副主席邵秉仁透露:今年5月1日正式实施《电力监管条例》。电监会成立两年多后,《电力监管条例》才出台,其原因在于电监会与其它部委的权力博弈。

博弈的焦点之一是市场监管权。在《监管条例》总则里原来有一条的表述是:由电监会依照本条例与国务院相关规定,全面履行监管全国电力市场的职能,国务院其他相关部门依照有关法律法规,行使相关的监管职能。但是在征求意见时,“发改委希望这句话能改成,由发改委与电监会共同履行监管全国电力市场的职能,国务院和其他相关部门……履行相关的监管职能”,电监会领导对此意见一直不能认同。

博弈的焦点之二是价格监管权。电监会认为,“没有定价权将直接影响到电监会监管工作的效果和权威性”。而国家发改委则认为,“电价关乎整个国家宏观经济的运行,应该由管理国家宏观经济的政府部门来管理”。

博弈的焦点之三是投资准入权与项目审批权。2003年至今,发改委方面先后出台新建发电项目的限制审批、煤电联动方案等等一系列政策措施,电力行业的项目审批权事实上在发改委。

由此我们看到,在电力舞台上活跃的是各个政府机构。到底政府应该管什么,企业应该负责什么?这些问题我们已经争论了20多年,相信理论上的是非应不难搞清楚。社会不应长期让机构与集团利益的博弈支配如此重大的公共选择。2004年7月,《行政许可法》公布生效。人们看到,法哲学的理性正在深刻影响我们的立法实践。我们有理由预期,政企关系会向着理性、法制的方向演化。

条块 巨无霸与民间力量间的博弈

国家电公司总经理刘振亚说:“能源资源必须在全国范围内优化配置,必须以大煤电基地、大水电基地为依托,实现煤电就地转换和水电大规模开发,通过建设以特高压电为核心的坚强国家电,实现跨地区、跨流域水火互济,将清洁的电能从西部和北部大规模输送到中东部地区,这是解决我国能源和电力供应问题的有效途径,是由我国基本国情所决定的。”而且“发展大电是电力工业发展的客观规律,是世界各国电力发展的共同经验”。于是国家电公司提出要建设“坚强的国家电”。其实质是要将国家电公司延伸到每一个县乃至乡、镇、村。

很多地方的“农”是当地自己筹资建设的,要实现国家电公司的战略意图就需“收编”它们。但一个公司去收编另一个经济实体,总是有点麻烦,如果老老实实去“收购”,钱从那里来?如果不花钱,那有天上掉馅饼的好事?好在资本市场已经创造出了丰富的经验,培养出了一批成熟的“操盘手”。

2004年6月,《中国电力报》报道了“一场将地方电巧妙融入国家大电的精心运作,主要操盘手是重庆市政府和(中国电公司下属的)重庆市电力公司”。重庆电格局原来为:直属国家电供电和管理的区县16个;自发自供及国趸售区县17个;交叉供电区县7个。经过一系列令人眼花缭乱的行政兼经济操作,重庆市电力公司利用自己控股的公司控制了原来独立的各县电,这个控股公司还为重庆市电力公司屏蔽了各县电的风险。整个运作的核心在于重庆市政府以“国有资产出资人”的身份“上划”各县的资产,然后压价作为控股公司的股份,以保障重庆市电力公司的控股地位。这一案例被中国电公司称为“重庆经验”,大力推广。

但2005年1月19日,水利部农村水电及电气化发展局站公布了一份署名的长篇调研报告:《我们对电力体制改革及有关问题的看法和建议》,列举了电力垄断企业在全国各地依赖行政权力和电垄断强势,通过无偿划拨、低价收购、持干股控股等手段,兼并地方水电络的大量案例,称这是一次大规模的“一平二调”,剥夺基层多年积累的资产,并强使地方小水电不得不上“大电”,结果是低价上,高价购回,平白受到“大电”的两次盘剥。

参与角逐的还有所谓民间电。以山东为例,据统计数据表明,山东运行的电厂共有370余座,5万千瓦以上的大电厂仅有31座,其余基本上是民间电厂。民间电的装机容量与发电量,均已占山东全省总发电量的1/4。山东境内的用电大户——油田、纺织、钢铁等大型企业纷纷兴建自备电厂。山东大工业和普通工业用电平均价格分别是0.49元/千瓦时和0.58元/千瓦时,对部分水泥厂、钢厂达到了0.7元/千瓦时。而小电厂成本一般在0.23元/千瓦时。事实上,民间电厂的热效率低于大电厂,是统配电的垄断价格使民间电厂具有成本优势。

2003年,国家电力总公司曾应几大统配电的要求做出规定:年底5万千瓦以下的供电机组必须关停。而大量小电厂打着热电联产的旗号,仍然可以公开上马发电项目。由于供热属于当地市政部门管理,与电力并非同一系统,统配电厂只能眼睁睁地看着身边一个个民营电厂拔地而起,与自己争食。在“统配”之外的竞争者们还就“热电联产”、“分布式能源”、“需求侧管理”大造舆论,力图从技术上和政策上打开垄断壁垒。

这里我们看到,电力巨无霸与市场化的民间力量之间的博弈。如果说对付“农”它游刃有余,要对付这些五花八门的民间力量、地方势力,它着实有点束手无策。

精英与社会 谁在贪渎公共财产?

中国的电力系统覆盖数亿个家庭、约800万个工业企业和千差万别难于统计的各种社会、经济单位,除了覆盖全球的因特,这恐怕是地球上的人造络之一。在高严任国家电力公司总经理时,全国电力行业总资产2.5万亿元。这巨额的资产主要是国有资产,也就是说,是全国人民的资产。

由此,我们看到电力系统与社会的关系:掌握巨额的社会资产,影响全社会的基本生存。这种极端重要的地位自然吸引了大批精英的加入。高严就是这个精英群体中的代表性人物。从一介平民到技术员,再升到省部级,没有真才实学,没有令人信服的业绩是不可想像的。然而,高严终归是堕落了,成了惊天大案的主角。

在高严案中被牵扯出的河南省电力公司副总经理黄永皓,曾任河南省电力公司总工程师。黄不仅在河南省电力公司内部,即使放眼到全国,也应是难得的技术专家。在国家电公司“2004年度国家电公司科学技术进步奖”评选中,以黄永皓为主要攻关力量的两个项目双双获得二等奖提名。

与黄永皓同时落马的该公司另一位副总李俊杰,兼任中国电力建设企业协会送变电施工专委会会长。中国电力企业联合会的一位人士表示:“没有一定的技术和业务能力,不可能担任这样的职务。”他担任河南省送变电公司总经理期间,河南省送变电工程不论是工程质量还是企业效益都在国内名列前茅。

华中电业管理局局长林孔兴、北京市供电局局长赵双驹、云南省电力集团有限公司副总经理盛九龄、华中电力集团公司副总经理高航、重庆市电力公司副总经理陈中义……那一位没有出众的才华?那一位没有骄人的业绩?然而……

更让人担忧的是电力系统中的所谓“第三产业”、“多种经营产业”。上世纪90年代初,电力系统为安置富余人员,开始大搞“多种经营”,至2000年,全国电力系统多种经营资产总额达1880亿元,净资产约50亿元,净资产收益率11.6%,从业人员80万,全国电力“多种经营”法人企业达9600多个。但全国90%以上的电力“多种经营”还要依托电力市场的内部项目,做的全是“关联交易”。审计署审计发现,“原国电”国有资产流失45亿元,其中,因违规处置资产、通过关联交易让利,造成国有资产向“多种经营”企业流失29.7亿元,占流失总额的66%。

出现了黄永皓、李俊杰的河南省电力公司,被查出主业亏损2.98亿元,但其辅业却大获丰收:2003年该省电力公司“多经收入实现74.61亿元,利润实现1.76亿元”。这里的多经产业主要是电力辅业,比如电力设备制造、电力工程设计、电力设备采购等等,还包括酒店、餐饮业等。工商资料显示,该省多经企业多由电力系统高管和职工持股。电力系统的垄断,为辅业侵蚀主业提供了“全员寻租”的机会。

正如四川省地方电力局李其道指出:“电力垄断体制,不仅垄断电能交换市场,而且垄断电力建设市场,并通过三产、多经企业获取隐性垄断利润,是滋生腐败的温床。”

社会委托精英管理公共事务、经营公共财产,而精英们却如此大规模地依托行政性垄断贪渎。比个人贪渎更可怕的是,行政性垄断地位正在造就一个有能力迅速吸纳社会财富的既得利益集团。历史反复证明:这种集团是社会的癌细胞,其发展一旦失控,后果是灾难性的。

结语 和谐:呼唤整体智慧

我们观察了电力领域的五大关系:供需关系、煤电关系、政企关系、条块关系、精英与社会的关系。在这五个关系中,我们都看到了严重的不和谐,电力是现代社会运行的基础,我们无法想象在一个七拱八翘的电力系统上能构建和谐的社会。

在这五大关系中的每一方都有无数的理由为自己辩护。事实上,有无数的文章、报告、讲话、文件参与了这场辩论。然而,局部的合理加在一起不等于整体的和谐,构建一个和谐的系统需要整体的智慧。

在一个和谐的系统中,各个部分相互依存,各自承担自己的功能。如果一个部分的发展建立在另一部分的困境上;一个部分的生存建立在另一部分的消亡上,这个系统肯定无法维持,更谈不上和谐。

在一个和谐的系统中,每个部分只承担自己能有效完成的功能,这种“有效”是对整体利益而言,而不是由某个部分垄断许多功能,以追求局部的利益极大化。

在一个和谐的系统中,会逐步形成一种为各部分公认的“均衡状态”,这个状态使系统能有效地运行,而各部分间的摩擦、矛盾能控制在可以容忍的范围内。

在一个和谐的系统中,有敏感的信息系统,及时察觉系统与均衡状态的偏差,并有有效的反馈机制,对这种偏差做出及时而恰当的调整。

在电力领域构建和谐的系统,既需要调整各部分的功能,又需要调整各部分间的关系。既需要各部分间相互调适,又需要从整体角度的研究设计。做这项工作应当记取两个基本理念:

其一,整体和谐发展是每一个部分生存的基本前提,“赢家通吃”的游戏在挤干合作对象的同时,也毁掉了自己的生存基础。聪明的人力图“包举宇内,并吞八荒”,而智慧的人懂得“藏天下于天下”。维护好共同的生存环境,是我们祖先留下的大智慧。

其二,“天下为公”。国有资产、国家公器属于全体公民,要有法制化的手段管理、运用好这属于全体公民的财产与权力。连孙中山先生都强调:“近世各国所谓民权制度,往往为资产阶级所专有,适成为压迫平民之工具。若国民党之民权主义,则为一般平民所有,非少数人所得而私也。”我们不能让国有资产、国家公器为“少数人所得而私”。

(王中宇)

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